Planificación y gestión: desde una metodología de gestión
integrada de los recursos hídricos al abordaje territorial
Planning and management: from an integrated water resources management methodology to the territorial
approach
María Tatiana Jodor
Fecha de recepción: 24/09/2024
Fecha de aceptación: 13/11/2024
Introducción
Preguntas complejas no siempre admiten respuestas sencillas. Los procesos de plani-
ficación/ejecución suelen mostrar señales de discontinuidad e, incluso, de
incompatibilidades en la asociación de los dos elementos centrales que conforman dicho
proceso: la planificación y la ejecución, lo que dificulta la construcción de un “futuro
común” y sostenible. En ese marco, durante los últimos años la implementación de
metodologías de gestión ambiental/de planificación del desarrollo/de GIRH
1
, ha motivado
una serie de preguntas que incluye, entre otras, las siguientes: ¿cuál es la distancia entre
la planificación y la gestión?; ¿cómo sería un pasaje exitoso de la planificación a la
implementación?; ¿por qué existe una brecha entre las personas que planifican y las
personas que implementan los planes? (entendiéndose por estas últimas a aquellas que se
desempeñan en las áreas administrativas/equipos de gestión, es decir, las que realmente
“ponen los zapatos en el barro” y tienen que lidiar con la falta de tiempo, de presupuesto,
Ingeniera Civil (Universidad Tecnológica Nacional, Facultad Regional Rosario) y Magister en Gestión
Integrada de los Recursos Hídricos (Universidad Nacional del Litoral, Facultad de Ingeniería en Ciencias
Hídricas). Co-directora del Centro de Innovación y Desarrollo Sustentable (CIDS), FCyT-UADER, Oro Verde,
Entre Ríos. Dirección de Contacto: fcyt_cids@uader.edu.ar
1
Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH): según la Global Water Partnership, es un proceso que
promueve el desarrollo y manejo coordinados del agua, la tierra y otros recursos relacionados, con el fin de
maximizar el bienestar económico y social resultante de manera equitativa, sin comprometer la sostenibilidad
de los ecosistemas vitales.
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de interés o simplemente de organización de las prioridades). Por otro lado, ¿por qué los
planes quedan muchas ve-ces sin ser utilizados o ni siquiera evaluados? y, por último, y
quizás como corolario de lo anterior, ¿por qué predomina la ejecución sin planificación ni
premisa?
No obstante (o a pesar de) los interrogantes planteados, en esta nota se relata un
caso donde la planificación y la implementación convergieron en un mismo proceso, un
proceso exitoso que estuvo guiada por una metodología proyectual ambiental. Como ante-
cedente, cabe señalar que entre los años 2016 y 2021 se aplicó una metodología de Gestión
Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH), en el marco de una tesis de Maestría en el
Centro de Innovación y Desarrollo Sustentable (Jodor, 2022), metodología que entre los
años 2020 y 2024 fue implementada en el caso objeto del presente ensayo. Se trata de una
experiencia de gestión del ambiente y cambio climático aplicada en la Comuna de Fuentes
de la Provincia de Santa Fe, a través de la cual no solo se puso en evidencia una
transferencia directa entre la universidad y el territorio, sino que también permitió
identificar los principales desafíos de su implementación.
La premisa de los procesos implementados
Según el Informe Brundtland, Nuestro futuro común de 1987, el desarrollo
sostenible es definido como “el desarrollo que satisface las necesidades de la generación
presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus
propias necesidades” (ONU, 1987: 59). A partir de esta definición, en el año 2015 se
redactarían los 17 Objetivos del Desarrollo Sostenible.
2
Sin embargo, no se debe perder de vista que la gestión de esos objetivos se realiza
en los territorios, es decir, en distintos ambientes, que para nuestro objetivo de gestión se
define como el “lugar y tiempo donde se desarrolla la vida” o como un “sistema proceso de
múltiples interacciones x, y, y (t)” (Mihura, 2017). En otras palabras, el ambiente es todo.
Ya no hablamos sólo de un imaginario colectivo de lo verde, lo natural, lo prístino, sino de
un espacio/tiempo donde se encuentran no sólo los ecosistemas naturales, sino las
actividades humanas con sus implicancias. Este último concepto de ambiente es al que se
alude cuando decimos “gestión ambiental”, que también podría asemejarse al enunciado
“gestión territorial”, en particular, una gestión que tiene como premisa la sustentabilidad
2
https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/
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ambiental.
Ahora bien, la gestión ambiental/territorial trae consigo ciertas ventajas. En
principio, nos permite alcanzar rápidamente una perspectiva transversal del territorio, ya
que los problemas analizados pueden arrojar variables sociales, económicas, políticas y
ecoló-gicas. Por ejemplo, un problema de contaminación de un arroyo puede estar
vinculado a la habilitación de una industria que, desde el punto de vista social es relevante,
ya que emplea a un gran porcentaje de habitantes de una ciudad; un problema de
contaminación de humo puede deberse tanto a incendios naturales como a la quema de
pastizales como práctica cultural, a la bajante de un río o a los cambios de usos de suelo
devenidos del emplazamiento de proyectos inmobiliarios y/o productivos en zonas no
aptas para ellos, entre otros.
Esta característica de complejidad nos permite deducir que en la práctica este tipo
de planificaciones -en ciertas escalas- pueden -o deberían- ser una herramienta de planifi-
cación estratégica integral de un ambiente. Esto permitiría integrar diversas dimensiones
o subsistemas de los problemas que se analizan, ya que en la realidad sus causas son múlti-
ples y por tanto no pueden ser estudiadas aisladamente, una característica propia de los
sistemas complejos (García, 2006). En definitiva, la gestión de sistemas complejos requiere
herramientas integradoras, y es en ese contexto que la planificación estratégica ambiental
emerge como una respuesta clave para articular soluciones sostenibles frente a estas nece-
sidades.
Metodología de planificación y su retroalimentación con la de implementación
El primer paso de un proceso proyectual ambiental es el del diagnóstico holístico,
que posee dos niveles de comprensión: un primer nivel de análisis lineal y un segundo ni-
vel de análisis relacional (Mihura, 2017). El proceso de diagnóstico permite ir reconociendo
progresivamente el territorio, es decir, sus dinámicas, conflictos y potencialidades. La
profundidad y claridad del mismo son determinantes para los pasos por seguir y, en
definitiva, lograr una planificación asertiva. A su vez, este diagnóstico es el que nos
orientará no sólo en la planificación o proyección del ambiente, sino que nos mostrará los
puntos de intervención donde puede iniciarse la gestión, los “subsistemas decisores” e
interfases conflicti-vas de mayor acción multiplicadora negativa (Pesci et. al, 2007).
Es importante destacar que no existe un único diagnóstico ni una única planificación
posible, por lo que una planificación asertiva es, en definitiva, aquella que permite una
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mejor adaptación a las incertidumbres del sistema y a los procesos de interacciones que
constituyen el ambiente/territorio, garantizando así la continuidad y viabilidad del proce-
so de implementación. Para ello, los saberes sistematizados durante el diagnóstico definen
dos herramientas de intervención del ambiente/territorio: por un lado, 1) la planificación
propiamente dicha, que puede contar con diferentes estructuras, como líneas estratégicas,
objetivos estratégicos, metas, programas, proyectos e indicadores de gestión; por el otro,
2) la definición de las prioridades de gestión, o puntos de intervención, con la que
efectivamente se puede dar inicio al proceso. Estas prioridades no se definirán
necesariamente por la urgencia de una medida sino también por su viabilidad, debiéndose
considerarse diferentes factores como intereses, presupuestos, expectativas y alianzas
estratégicas. Es aquí donde aparece la primera articulación entre planificación e
implementación.
Es importante hacer aquí un paréntesis para aclarar algunos aspectos que hacen a la
viabilidad de las medidas. Cuando se comienza con un proceso de este tipo, se debe
enfrentar la historia del lugar de trabajo. En esta historia se encontrarán personas que
intentaron llevar adelante proyectos similares o incluso iguales, con premisas similares o
incluso iguales, y que fracasaron (o no). La historia de un lugar y de sus habitantes es un
activo intangible decisivo que debemos identificar. Comenzar un proceso de estas
características, participativo, con un llamado a imaginar futuros es un proceso altamente
esperanzador, que cuando es exitoso despertará expectativas en los actores del territorio,
actores que luego deseamos verlos convertidos en “autores”
3
capaces de liderar y
apropiarse del cambio (Pesci et. al, 2007). El éxito de la implementación de la planificación
dependerá en gran medida del manejo de tales expectativas y de la construcción certera
de espacios tendientes a alcanzar una gobernanza
4
(Moreno, 2013), donde los actores se
aseguren que su interés y energía serán invertidos para lograr resultados visibles. Podría
suceder también que los actores no hayan reaccionado de manera positiva al desarrollo
del proyecto y que por tanto no haya una buena disposición. Sin embargo, en la mayoría
de los casos, siempre existen personas/instituciones dentro del mapa de actores que, a
3
Según la RAE, persona que causa algo, persona que inventa algo. Sinónimos: causante, artífice, ejecutor, etc.
4
Entendida como un conjunto de procesos, mecanismos y organizaciones a través de los cuales los actores
políticos y sociales influyen en las acciones y resultados ambientales. Esto incluye a actores como el Estado,
comunidades, empresas y organizaciones de la sociedad civil tipo ONG, organizaciones comunitarias, etc.,
teniendo por motivación la adopción de decisiones que promuevan o fortalezcan políticas ambientales, que
refuercen la institucionalidad para coordinar el cumplimiento de estos mandatos e integren a diferentes
actores y niveles.
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pesar de ser inactivos, poseen el respeto de sus pares para convocar/validar un llamado a
la acción. De acuerdo a la experiencia personal, las universidades u otras casas de estudio
suelen ocupar este rol.
Hecha la aclaración, cualquiera sea el caso, es imprescindible que el primer proyecto
sea factible y en la medida de lo posible rápidamente ejecutable. Ello permitirá mantener
las expectativas y el interés de los actores que participaron en las instancias previas. A su
vez, es importante involucrar y asignar tareas a los actores que participen activamente de
la estructura de gobernanza. Nuevamente, allí aparecen interfases entre la planificación y
la implementación, pudiéndose conjeturar que la planificación posee en sí misma
elementos de la implementación, ya que durante su desarrollo se movilizaron fuerzas que
es conveniente aprovechar antes que se diluyan. Si el efecto es el esperado, deberíamos
comenzar a visualizar tras el primer proyecto o “tema generador”
5
, acciones
multiplicadoras que permitan desarrollar más proyectos contenidos en la planificación de
manera simultánea.
La base de los pasos metodológicos aplicados se fundamenta en el Manual Proyectar
la sustentabilidad (Pesci et al., 2007), complementados con la experiencia adquirida duran-
te la ejecución de la tesis antes citada de maestría en Gestión Integrada de los Recursos
Hídricos (Jodor, op. cit.), los apuntes de la cátedra Análisis de Sustentabilidad Ambiental
de Proyectos de FICH UNL
6
(Mihura, 2017) y el uso de sistemas de información
geográficos. Por otro lado, es importante mencionar que la metodología de
planificación/implementación fue reinterpretada en varias ocasiones durante su
aplicación. El proceso resultante que se implementó en la localidad de Fuentes, Provincia
de Santa Fe, también sufrió la retroalimentación de esos mismos procesos. En definitiva,
la metodología aplicada pone de manifiesto que la planificación estratégica ambiental,
concebida desde un diagnóstico holístico y una visión integrada, no solo permite abordar
la complejidad de un territorio de cierta escala, sino que también incorpora los pasos hacia
su implementación de manera progresiva y adaptativa. Este enfoque se nutre de la
interacción constante entre teoría y práctica, generando aprendizajes y ajustes continuos
que fortalecen su impacto en el territorio.
5
Se trata de un tema que movilice las energías sociales hacia los primeros escalones de solución.
6
Facultad de Ciencias Hídricas de la Universidad Nacional del Litoral.
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El caso de la localidad de Fuentes, provincia de Santa Fe
En septiembre de 2020 en el marco de una consultoría encargada por el gobierno lo-
cal, se comenzó con la elaboración de un Plan de Gestión Ambiental en la Comuna de
Fuentes, provincia de Santa Fe. Dicha localidad contaba en ese momento, según el Censo
Nacional de Población, Hogares y Viviendas, con 3.521 habitantes (INDEC, 2010). Luego
de tres meses de diagnóstico -que incluyó entrevistas estructuradas y semiestructuradas,
una revisión intensiva de antecedentes, desarrollo de capas de sistemas de información
geográficos y una revisión de la legislación tanto local, provincial como nacional, se diag-
nosticaron los principales conflictos y potencialidades de la localidad. Los conflictos
principales fueron: la ubicación de varias industrias dentro del casco urbano, la falta de
aplicación de normativa provincial y los riesgos frente al cambio climático por fenómenos
climáticos extremos. Dentro de las principales potencialidades se encontraban: la
existencia de una Cooperativa de Servicios con alto grado de profesionalización, un equipo
técnico comunal interdisciplinario, una nueva generación de empresarios con alto grado
de perte-nencia local y una escuela secundaria con experiencia en trabajo cooperativo y
gran involucramiento en proyectos locales.
Figura 1. Ubicación de la localidad de Fuentes, Provincia de Santa Fe
En base a este análisis y la detección de las potencialidades de la localidad, se elaboró
un documento con tres lineamientos estratégicos: “Acción Climática”, “Normativas
ambientales” y “Ordenamiento territorial”, que fue concluido en enero del 2021. A partir
de esa fecha, parte del equipo que elaboró este plan, comenzó el proceso de
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implementación del plan. Paralelamente, se puso en función un responsable del área de
Ambiente la Comu-na de Fuentes.
Los avances que se registraron entre 2021 y 2024 tuvieron que ver en gran medida
con tres factores: 1) por un lado, la continuidad entre la etapa de planificación e implemen-
tación, factor que fue generando confianza entre los actores locales y el equipo de ges-
tión; 2) por otro lado, la cercanía del equipo de gestión y el poder ejecutivo local, que mani-
festó una decisión política clara de llevar este proceso adelante; finalmente, 3) la
metodología de gestión implementada con foco en el desarrollo de las potencialidades
existentes y la participación activa de los actores. Vale aclarar que este último factor
implicó una im-portante paridad de tiempo “escritorio-territorio”
7
así como la disposición
del tiempo ne-cesario para realizar encuentros y reuniones “cara a cara”.
Durante el desarrollo de un diagnóstico en procesos de intervención de este tipo,
habitualmente se elabora un mapa de actores y se identifican aquellos con potencialidad
de generar asociaciones para llevar adelante el plan. Pero “desatar” esa potencialidad
depende en gran medida de la construcción de confianza. Por el tiempo de dedicación que
requieren y su dificultad, estos procesos de construcción son uno de los obstáculos más
importantes a sortear. Atento a ello, con el objetivo de construir no sólo confianza, sino
de propiciar la construcción de la gobernanza ambiental, durante la presentación del Plan
de Gestión Ambiental 2030 (PGA), se firmó un convenio de colaboración con la Cooperati-
va Local de Servicios, encargada de la prestación de la gran mayoría de los mismos, entre
ellos energía, agua, cloacas, telefonía y cable, entre otros. Este convenio dio paso a una de
las primeras medidas del Plan llamado: “Conformar una Red de Acción por Fuentes Verde”.
Esta “Red de Acción”, cuyo nombre involucra al objetivo de la misma, se encuentra integra-
da por instituciones de toda la Comuna que participaron activamente de todo el proceso.
Durante los dos primeros años de implementación, los “Temas Generadores”
8
(Pesci
et. al, op. cit.) estuvieron dados por la elaboración de un Plan de Acción Climática y el de-
sarrollo de un “Complejo Ambiental” que resignificaría la función del sitio de disposición
de residuos sólidos urbanos (basural a cielo abierto). En este contexto se desarrollaron
diferentes proyectos que involucraron a los actores de esta red desde un lugar, no de
“receptores”, sino de “hacedores” de los proyectos. Este mecanismo de pensamiento o
7
Tiempo “escritorio-territorio” refiere a la relación de tiempo entre la planificación y las tareas típicas del
desarrollo de proyectos, y el tiempo dedicado a interactuar con los actores del territorio.
8
El tema generador es el “punto de leva” o punto donde hacer palanca para superar los conflictos o potenciar
las potencialidades halladas.
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convic-ción de forma de gestión, fue uno de los principales ejes orientadores de la tarea de
implementación. Durante este tiempo en la Comuna se realizaron obras en el Complejo
Ambiental, capacitaciones para tareas de separación y recolección de residuos sólidos
urbanos, instalación de puntos de separación en las instituciones integrantes de la red,
capacitaciones al personal de cada institución que formaba parte de la Red, eventos de
concien-tización sobre los proyectos para toda la población, entre otras iniciativas.
Paralelamente al desarrollo de estas actividades se avanzó sobre los otros ejes de acción:
uno de ellos fue el de involucrar progresivamente en los proyectos desarrollados a todo el
personal técnico de la Comuna, como así también a los integrantes de la red, lo que dejó
en evidencia la in-tersectorialidad y potencialidad de articulación que tienen estos temas
de planificación y gestión del desarrollo sustentable. Fue así como se avanzó en la primera
etapa de un plan de ordenamiento territorial, que propició la elaboración de un Proyecto
de Parque Industrial cuya prefactibilidad ya fue aprobada por la Provincia de Santa Fe.
Asimismo, se traba-jó en la elaboración de normativas, buscando que para el momento de
su aprobación los actores involucrados ya se encontraran informados, lo que evitaría el
rechazo y aumentaría las probabilidades de su cumplimiento y aplicación.
Al concluir los primeros tres años desde la presentación del Plan, en enero de 2024
se habían alcanzado desarrollos notables en la implementación del Plan, entre los que se
destacan el Plan de Acción Climática
9
, con metas claras de reducción de emisiones y
adaptación, un sistema de gestión integral de residuos con aumentos progresivos en los
indicadores de separación, un anteproyecto de Parque Industrial presentado y aprobado
en su primera etapa de prefactibilidad, que potenciaría la capacidad industrial a la vez de
mejorar los indicadores ambientales de la localidad, un sistema de información geográfico
de la localidad que permitiría el desarrollo de un Plan de Ordenamiento Territorial, una
estructura de gobernanza activa con actores convertidos en “autores” del desarrollo, entre
otros importantes hitos.
Conclusiones
En respuesta a una de las preguntas iniciales de esta nota, ¿cuál es la distancia entre
la planificación y la gestión?, los resultados obtenidos sugieren que la integración de las
etapas de planificación e implementación reduce significativamente las brechas entre
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https://ramcc.net/post.php?id=1505&f=noticias
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ambas, especialmente cuando quienes planifican participan activamente en la etapa
siguien-te. A pesar de las numerosas metodologías de planificación que existen, la
implementación de los planes reviste de numerosas dificultades que no pudieron ser
previstas en la etapa anterior, dado que las mismas sólo se hacen evidentes en la acción.
En ese marco, el éxito de estas iniciativas depende de su capacidad para flexibilizarse y
ajustarse sobre la marcha, un proceso que requiere continuidad entre las etapas y un
enfoque colaborativo que mantenga el plan “vivo”.
Es por ello que el “momento de interfase” entre la planificación y la implementación,
es crítico. Este espacio temporal donde aún no se ha comenzado con la implementación
del plan, pero que tampoco se ha terminado el mismo, es donde se encuentra una de las
máximas tensiones en el manejo de expectativas de los actores locales que se involucra en
la elaboración. Una reducción de este momento será crucial para consolidar la
implementación. Al mismo tiempo, la complejidad de los temas analizados y la
construcción de confianza requieren de profesionales con una formación técnico-política
que puedan exponer a los dirigentes las oportunidades que brinda una planificación
estratégica sostenible, como así también el liderazgo de procesos de gobernanza
participativa.
Esta metodología de planificación y gestión retroalimentadas (a diferencia de las me-
todologías que encasillan ambas etapas en compartimientos totalmente separados) permi-
te desatar sinergias que se descubren a medida que se profundiza en los territorios que se
intervienen. Sin embargo, debido a que -como se señaló en los primeros párrafos de esta
nota- ante preguntas complejas no hay respuestas sencillas, es importante remarcar que
estos avances se dieron en un determinado espacio, tiempo y escala donde todas las
fuerzas confluyeron para su aplicación. ¿Significa esto que estas notas metodológicas no
podrían aplicarse a otras escalas o territorios? La respuesta queda abierta y devendrá de
las réplicas, aplicaciones y adaptaciones que puedan hacerse de estas metodologías a
contextos diversos y nuevas escalas.
Bibliografía citada
García, R., 2006. Sistemas Complejos. Conceptos, método y fundamentación
espistemológica de la investigación interdisciplinaria. Gedisa, Barcelona.
INDEC, 2010. Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010:
www.indec.gov.ar/nivel4_defeult.asp?id_tema_1=2&id_tema_2=41&id_tema_3=135
Desde los Bordes
M. T. Jodor, Planificación y gestión: desde una metodología de gestión integrada…
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Jodor, M. T., 2022. GIRH en la cuenca del arroyo Crespo, provincia de Entre Ríos.
Obtenido de Biblioteca UNL: http://www.bibliotecas.unl.edu.ar/vufind/Record/
oai:bibliotecavirtual.unl.edu.ar-handle:11185-6785
Mihura, E. R. 2017. “Estrategias para la Construcción de una Mejor Sociedad. Curso
Agua y Sociedad”, Apuntes Cátedra: “Análisis de Sustentabilidad Ambiental de Pro-
yectos”, Maestría en GIRH, FICH, UNL (Mayo de 2017).
Moreno, M., 2013. “Una lectura prospectiva de la Agenda Río+20: la emergencia de
la gobernanza para el desarrollo sostenible” (pp. 57-74), Xihmai VIII.
ONU, 1987. Nuestro Futuro Común, Informe de la Comisión Mundial sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo (CMMAD), Suplemento A/42/427, 416 pp.
Pesci, R.; Pérez, J. y L. Pesci, 2007. Proyectar la Sustentabilidad: enfoque y metodología
de FLACAM para proyectos de sustentabilidad. CEPA, La Plata.
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DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA ISSN 2953-4852 (en línea)
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Cita: Jodor, M. T., 2024. “Planificación y gestión: desde una metodología de gestión integrada de los re-
cursos hídricos al abordaje territorial” (pp. 117-126), @rchivos de Ciencia y Tecnología Nº 5, FCyT-
UADER, Oro Verde.
